Kể từ sau khi cuộc chiến tranh Đông Dương bùng nổ, nhằm tìm cách nắm quyền kiểm soát chiến sự, người Pháp tìm cách cô lập lực lượng chống đối mạnh nhất là Việt Minh, bằng cách hợp tác với các nhóm chính trị, quân sự khác, vốn có xu hướng chống Việt Minh. Với Giải pháp Bảo Đại, chính phủ Quốc gia Việt Nam được thành lập, tập hợp các nhóm chính trị - quân sự quốc gia, về danh nghĩa thống nhất. Tuy nhiên, trên thực tế, mỗi nhóm đều xây dựng thế lực cát cứ của riêng mình.

Sau khi Pháp thất trận Điện Biên Phủ, cựu thượng thư Ngô Đình Diệm được Quốc trưởng Bảo Đại bổ nhiệm làm Thủ tướng Quốc gia Việt Nam. Nhằm tăng cường sức mạnh về chính trị - quân sự, đồng thời bày trừ nạn cát cứ tàn dư của chính quyền thực dân Pháp, khả dĩ đủ để đối trọng với chính quyền Việt Minh, Thủ tướng Diệm chủ trương thống nhất về mặt quân sự và giải thể quyền tự trị của các nhóm chính trị quân sự nằm ngoài chính quyền trung ương.